【反思警权.四】警察有可能政治中立吗?拆解「依法办事维持公共

【反思警权.四】警察有可能政治中立吗?拆解「依法办事维持公共

在众多支持警察清场和拘捕示威者的论点里,有一个论点是最惹人注目和不易反驳︰「警察是政治中立,维持公共安全和秩序也是其主要职责之一,他们只是依法办事拘捕和检控违法的示威者,因此警察这样做只是不偏不倚地履行职责,并非作政治检控」。

不难发现,这个有趣的论点建基于「警察是政治中立」和「警察是依法办事维持公共安全和秩序」这两个前提。在本文里,我将会尝试否定这两个前提。第一,我会指出「政治中立」这个规範需要相对于民主制度社会才会有价值,所以这一原则未必适用于威权政体下的香港。其二,我会先从历史的角度阐明现代警务的职能变迁和军事化进程,继而指出「维持公共安全和秩序」很多时都不是一政治中立的任务,与法治原则有冲突,及有违基本权利。

在香港背景下的「政治中立」
在香港,公务员系统里一向都有「政治中立」的规範。警察属于公务员,同样需要恪守「政治中立」原则;但究竟甚幺是政治中立?《公务员守则》第 3.7 节是这样解释「政治中立」的︰

不论本身的政治信念为何,公务员必须对在任行政长官及政府完全忠诚, 并须竭尽所能地履行职务。在履行公职时(包括提供意见、作出决定或採取行动),他们不得受本身的党派政治联繫或党派政治信念所支配或影响。公务员不得以公职身分参与党派的政治活动, 亦不得把公共资源运用于党派的政治目的上,例如进行助选活动或为政党筹款。

前任公务员事务局局长俞宗怡也曾对「政治中立」作类似解释︰

「公务员队伍政治中立的最基本原则,就是不论在任的行政长官和政治任命官员的政治主张为何,公务员皆应完全忠诚地协助他们制订政策、执行决定,以及管理所属範畴的公共服务。」

换言之,「政治中立」可以分成两项要务。第一是对在任行政长官及政府完全忠诚, 并竭尽所能地履行职务;第二是不受个人的政治信念、取态、立场影响其职务,对于党派政治的相关事务亦不应干涉入其中,尤其是在选举期间更受到约束,例如林郑在做特首候选人期间曾邀请纪律部队会面,警察协会以「要保持警队政治中立形象」为由婉拒。

为甚幺要公务员必须恪守「政治中立」?
现在我们了解到政治中立的基本原则,但为甚幺公务员必须恪守「政治中立」?这有甚幺价值和必要?这问题甚少人深究。在英国,公务员同样需要恪守政治中立原则;事实上,现今香港的政治中立原则正是源自于英殖时代的规範(虽然主权移交后有所修订),我们可以从中借鑒。

政治中立的第一项价值在于提升行政运作的效率。它要求公务员摒除个人信念和立场,同时令他们尽量不受政治环境影响,专注于自己的专业和技术,高效地执行政策,服务市民。这就是为甚幺《公务员守则》提到「公务员必须对在任行政长官及政府完全忠诚, 并须竭尽所能地履行职务」,这确保公务员能化身为行政机器一样,忠诚和高效率地完成任何行政命令和政策。

它的第二项价值在于确保政府能顺利换届,行政机器如常运作。政治中立要求公务员不要参与或介入政党及政治事务,并确保公务员的职责及升迁不受政府换届和政治影响,这是为了确保公务员不用受民主制度下政党政治的换替波及——不论执政的是哪个政党,公务员都会同样忠诚服务于该届政府的行政命令和政策,令政府能稳定和如常运作。

它的第三项价值是确保公平。公务员团队拥有巨大的公权力和公共资源,加上它的最终僱主是人民,因此他们应该专注服务于由人民选出来的政府(从这个意义下才能说「公务员忠诚执行行政长官和行政命令是在服务市民」),而不应该在政党政治上偏向任何一面,更不应该基于个人政治取态使用这些公共资源。

政治中立的价值需要由民主制度给定 未必适用于威权政体下的香港
现在我们可以看到「政治中立」的价值很大程度是来自于民主制度给定︰政党政治下的政府换届是民主制度的机制;公务员应该忠诚于在任行政长官及政府,因为它们是由人民选出来,代表了公共意志;但问题是,香港并没有民主制度(真普选),也没有严格意义下的政党政治,它的意义就变得可疑。

在一个成熟的民主自由社会里,服从最高首长和行政机构的命令与服从公共意志在某种意义上是相等,因为最高首长(和现届政府)是由人民选举出来的,以及行政命令和政策也受到立法机构和司法机构所约束。如果行政长官及政府的权威有很大程度都不是来自于人民意志,公务员为何必须忠诚在任行政长官及政府就成了一个疑问。

对此一个回应是,为了令政府如常运作及提升行政运作的效率,公务员本身就应该服从于行政长官及政府的命令。然而,这个回应是模糊了焦点。我们不是问这样做能否提升效用,而是为甚幺用这种方式提升效用。「让政府可以如常高效运作」是人民意志的基本要求,这点毋庸置疑,但并不蕴涵公务员必须忠诚(服从)所有行政命令,譬如假若行政长官发出的命令是严重违犯宪法或法律要求,公务员还有必要服从吗?

公务员真正应该效忠的是法律,而非行政长官及政府的命令。公务员效忠于行政长官及政府的命令执行职务,其依据也是宪法及法律的要求(例如基本法第九十九条要求「公务人员必须尽忠职守,对香港特别行政区政府负责」),尤其是在「人民意志」和「政府」的正当性连结断裂下,即政府没有民主制度提供认受性,这成为了公务员唯一具正当性理由拥有相关公权力和社会资源去履行职务,因为宪法(及法律)作为社会规範,它的地位是最为稳定和高阶的,即它代表着一种持续及相对稳定的人民意志去约束政府。

警察的「政治中立」在于忠于法律,而非特区首长或行政命令
换言之,如果说在威权政体的香港下,政治中立仍然具有正当性,就是它代表了「忠于宪法及法律」这一重要意涵。这也是典型自由民主社会的基本诉求之一︰法治。法律一般能凌驾于一个社会里狭隘的政治价值观和党派利益之上,并构成持续的集体公共意志,在这个意义下,「依法办事」故而是「政治中立」的。事实上,警察宣誓词就包含了上面讨论的重点︰

「本人(姓名),谨以至诚作出宣言(或,谨向全能之主发誓),本人会竭诚依法为香港特别行政区政府效力为警务人员,遵从、支持及维护香港特别行政区的法律,以不畏惧、不徇私、不对他人怀恶意、不敌视他人及忠诚、努力的态度行使职权,执行职务,并且毫不怀疑地服从上级长官的一切合法命令。」

「依法」和「合法命令」是基础,其次才是「服从上级长官」和「为香港特别行政区政府效力」。警察应该被理解为法治的僕人,依法执行职务和服务社会。然而,这便呼应了本文要反驳的论点,即香港警察是政治中立、依法办事;故此,不论是甚幺人,只要是违法破坏公共安全和秩序,警方就有义务将他们拘捕和检控,这并非一政治任务。

这个论点确实不易反驳,原因是香港法律的确规定各种与「维持公共安全和秩序」相关的规则(例如《公安条例》),故此支持警察的人有理由说警察只是遵循法治要求履行职务执法。反之,若然警察基于个人的政治信念,例如同情甚至支持示威者的诉求而不执法,这反而是有违政治中立原则和法治精神。以下我将会先说明「维持公共安全和秩序」这项警务的历史变迁,然后从三点反驳这个论点。

现代警察职能变迁的简史︰由打撃犯罪到「维持公共秩序」的军事化进程
当代警察运用各种强力武器(例如催泪弹和橡胶子弹)来维持公共秩序,这在二三百年前的社会是不可想像的。现代警务(Modern Policing)起源于1829年伦敦警察厅的成立 [1] 。在此之前,十八世纪的英国并没有正式的警察部门,社区里的治安或公共秩序主要是依靠当地公民互相合作、自行负责的[2]。

当时英国也有员警(constables)和治安官(justices of the peace)负责犯罪和治安问题,但他们大多是无薪义务工作,头衔及权力也很低,在社会上并不受尊重(完全不像现代警队的专业化形象) [3]。这些前现代警察的职务非常被动,不会有任何预防犯罪的措施。在当时,受害者遇上犯罪问题,多数是打电话给在看守所,治安官再向法官申请逮捕令或和搜查令,在员警的帮助下逮捕犯罪者。刑事司法学者Luke William Hunt(2018)便提到,当时国家基本上没有正式的官员团队执法,公众在执法方面发挥着主要的积极作用 [4] 。

1829年伦敦警察厅正式成立,成为了现代警务的起源和标誌;但警察厅成立初期也遭到公众强烈反对,因为人民担心警察部队不过是军队的另一种形式,人们不愿意个人自由和生活受到拥有军事装备的部队控制。成立警察厅的现代警务之父Robert Peel为了取信于民,立下了着名的警务伦理準则「Peelian Principles」 ,原则包括警察必须获得公众的认可和信任、只有当其他形式的说服失败后,才能用武力作为最后手段、警员必须记住他们是社会成员,目的是服务和保护市民,等等。

现代警务主要分为三项,一是处理社区紧急事务和协助(例如处理交通问题、私人纠纷等),二是打撃犯罪的执法,三是维持公共秩序 [5]。在十九世纪初期,警察一般只负责社区协助和打撃犯罪,而所谓维持公共秩序的任务,也只是意指实现前两者来达至社区和谐(例如处理私人纠纷)及安全(不让犯罪案件猖獗,让人民生命安全受到罪犯威胁)。处理示威抗议被视为「维持公共秩序」警察的要务,要直至近二十世纪才出现 [6] 。

在二十世纪初中期,西方国家开始出现一系列抗议示威的浪潮。警察对示威抗议的不容忍度愈来愈高 。警察部门(及国家)建立了「暴民社会学」(Mob sociology)的群体行为理论,这理论假定群众集会示威往往是由于情感或冲动等非理性因素所致,并非公共理性的结果 [7] 。社会学教授David Schweingruber(2000)指出这理论被用来设计证明警察管制示威的合理性。各国警察开始实施新的公共秩序战略,由强调对话及谈判的「协商管理模式」(negotiated management)转变为使用升级武力、胁迫、情报收集、先发制人等高技术及级别的强制模式处理 [8] 。「示威警务」(Policing Protest)也逐渐成为了警察自我定位的最重要部份,警务工作开始由执法转变为处理示威抗议为主。

二十世纪六十年代之后各国警察部门对示威警务的升级,被普遍学者视为重要转捩点 [9] 。警务工作开始大规模军事化,包括引入大量警力、各种重型防暴装备、「非致命」武器(如催泪弹、胡椒喷雾、橡胶子弹)、使用特别部队强制打压「捣乱份子」。公共秩序管制的军事化趋势促成了警察变成「準军事部队」。多名社会学者于2006年访问七十一个社运组织,综合了当代警察处理示威抗议的战略措施 [10] 。这些措施除了广泛使用中级武力外,还包括预防性逮捕、没收宣传品、搜查示威者的机构如总部和独立媒体;取得临时法令或「创造性」使用旧法律,令得警察可「依法」更强制管控示威场合;尽可能收窄示威现场的空间,并区隔政治官员与示威者;运用先进监控、信息处理和通信技术进行情报收集、锁定和监控可疑人物;对示威群体进行渗透;散播不实信息,以便将运动人士描绘成暴力份子等等,这些管制示威和维持公共秩序的方法愈渐趋向于国家一级危机的紧急处理措施。

拆解「依法办事」迷思 (1)︰警察的自由裁量权愈扩张,距离法治要求愈远
香港警务在管控示威和维持公共秩序方面的「战略升级」也不无多让,与国际警务看齐。自2014年雨伞运动后,警察在示威现场大幅度升级武力,也有混入示威群体(不论现场或线上)、没收宣传品(像近日的连侬墙事件)等迹象。香港警察面对各种滥权的指责,都坚称自己是依法办事,警察也拥有自由裁量权(Police Discretion)因应现场实际情况作出特殊措施,这并不违犯法律要求。

警察坚称自己是法治的僕人,但当警察的自由裁量权不断扩张,这意味着他们愈来愈不受法律所管束。法治的基本形式要求是公开性(publicity)、一致性(consistency) 、稳定性(stability)、可预测性(predicability)等 [11] ,自由裁量权本身不是普遍性的规则,与这些法治特徵本身就有着潜在冲突,假若遭到滥用,便有违法治基本要求。刑事司法学者Luke William Hunt(2018)便提到,十九世纪起后,警察的角色由犯罪执法转变成维稳部队,其职权也出现相对变化,尤其在维持公共秩序方面的自由裁量权出现了大规模扩张,增加了警察滥用这权力和破坏法治的风险。

换言之,自由裁量权并不一定是为警察辩护的好理由,甚至当它扩张到一个几乎不受控的地步,显示的反而是警察对法治要求的严重漠视。警察拥有愈多自由裁量权,也反映他们被赋予的权力和自由度愈高,他们不再是单纯的行政命令的执行机器,更是拥有巨大权力的能动者,所以「只是听命令打份工」一说并不合理。

在众多警察研究都显示,「自由裁量权」是评估警察在示威警务的战略措施,及规範警察在管制示威及公共秩序的权力的关键概念 [12] 。不过,我们如何更合理地约束自由裁量权这问题殊不容易。由于警察打撃传统犯罪的任务充满不可预期性、危险性、偶然性,这赋予了警察必须拥有自由裁量权按特殊具体情况作出自由行动,但它也赋予了警察在示威警务上能够合理(及合法)地作出一系列强制又可能侵犯人权的行为。研究公共秩序、社会运动和警务的着名专家Donatella della Porta(1998)便提到这个两难局面︰「在努力规範自由裁量权的情况下,关键当然是找到正确的平衡,使尊重自由裁量权之余不会让警察凌驾于法律和负责任的政治控制之上,同时不会过度规範自由裁量权导致僵化。警察的自由裁量权可能会被滥用,而且过度扩张可能意味着警察缺乏问责和合法性。[13] 」

香港警察在处理示威警务时大量使用自由裁量权并作为其滥权的辩护理由,足见这个问题的重要性。在这方面,规範警察权力及职务的《警察通例》,其部份章节没有公开的不透明做法不但本身有违法治要求,我们也因而无法从中评估警察的自由裁量权有多大,这将严重阻碍评估和改革警方滥权的问题。

拆解「依法办事」迷思 (2)︰「维持公共安全和秩序」可以是高度政治化的警务
香港警察经常强调警察是政治中立,所有「示威警务」都只是依法办事,维持公共安全和秩序。但是,示威活动往往涉及政治诉求,它挑战和抗议政治权力的合法性,这在甚幺意义下说管制示威现场的秩序是一种非政治的活动?法学学者N El-Enany(2015)便认为警方不当管制示威的手段正是在于「去政治化」,即将示威活动贴上「犯罪」的标誌,并通过相关公共秩序立法,从而获得「法律的名义」採取强制打压的手段。[14]

从上述的警务历史可见,警务工作里的「维持公共秩序」原本与处理示威要务无关。在一个多世纪后,示威警务才逐渐成为「执法」的一部份。没错,维持公共安全和秩序合该是人民的基本诉求之一,没有人想看到社会混乱;但当「维持公共秩序」的任务日益把人民意志排除在外,那幺政权要保障的不再是人民本身,而是把自己当成是目的,不让自己受到人民的伤害。

不论是雨伞运动中后期金钟一带的佔领区,还是反送中部份短暂的佔领区,这些「社区」都相当和平、自成秩序,未见特别公共危险和暴力。这些佔领小社区也有民间的纠察队、社区组织和市民互相合作维持秩序,它们的存在获得大量市民支持。纵然佔领马路会带来一些短暂不便,但整个社会很快就适应了这些佔领区存在,没见有撼动公共安全或破坏社会运作的问题。在这情况下,警察还可以用「维持公共安全和秩序」为由武力清场吗?

研究城市规划的专家Jane Jacobs的名着The Death and Life of Great American Cities(1961)曾提到,街道上多元的活动及人群构成的社区安全网,在防止罪案方面,比公权力的管理和监控更为有效。我们不应该让「维持公共安全和秩序」异化成管束人民自身的社区生活自由。假如社区里的人民足够自理和维持该区安全及秩序,这应该构成社区自治的一部份。

此时警方仍然积极用强制手段清场,这只是将「维持政权安稳」隐藏在「执法」的名义之上,侵犯人民的集会和社区自由。有研究便显示,警察在维持公共秩序和管理示威方面,倾向对那些物质资源缺陷、社会地位低下,以及对政治精英的权力构成威胁的社群使用极强力方式的镇压,这显示所谓「维持公共安全及秩序」服从于某些群体的安全 [15],不公平地侵犯公民的政治权利 。

拆解「依法办事」迷思 (3)︰侵犯人权和人民意志的所谓「法」
反驳「依法办事」的最后观点是回到这里的「法」究竟是指甚幺,毕竟警察执行的法律本身可以是政治性和侵犯人民自由权利的。研究刑事司法及警务伦理的哲学家John Kleinig(1996)便提到,法律是由民选代表通过立法过程订立而成,即使是最天真的人都知道许多法律反映了各个政党或群体的政治利益和价值观,警察有可能执行这些政治性的法律,甚至在执法过程中受到政治事件和现任政治权力的期望的影响。

在香港,警察时常使用来管制示威的法律根据是《公安条例》。这条例曾经被裁定与《公民权利和政治权利国际公约》牴触而废除,但1997年主权移交又重新复活。多个民间团队、人权组织和人民都一直要求废除这条恶法,因为它严重侵犯了人民的集会自由,但政府视若无睹,及碍于香港立法会的畸型结构(功能组别),要废除这条恶法遥遥无期。

如第一篇所揭示,政府和警察设立的主要目的是保障人民的生命、自由和财产。政府应该尊重人民意志和自由权利,尽快废除恶法。恶法不除,所谓「维持公共安全和秩序」的「依法办事」,不过是政权运用法律来保护自身政权稳定和安全而已,与公民安全没有多大关係。警察在这情况下执行任务,就是将政府的意志强加在人民身上——这正好是「警察国家」(Police state)的基本定义。

结论︰警察有权不服从不合法或不合理的命令 
警察拥有广泛的自由裁量权,他们不只是执行法律或命令的行政机器,也是拥有巨大权力和自由度的能动者;他们的权力来自于人民,应受到人民的监督;他们的任务是保障个人安全和自由权利,而不是维护个别社会权力者或政权的安全。「依法办事」、「身不由己」、「维持公共秩序」都不过是滥权的遁词。警察无疑是应该维持公共秩序,但必须在承认示威和集会权利、社区自治与生活自由权利,及不滥权的情况下,履行职务。警察都是社会一员,都是香港人,他们应该充分认识到这点,并慎思考虑是否要完全服从不合法或不合理的命令。



[1] 有关「警务」起源的历史争议相当複杂,例如有论者认为现代警务可追溯到法国路易十四世(详见第一篇〈反思警务.一〉的注脚一),也有论者认为「警务」甚至可以追溯到古希腊或古埃及时代。但这些论说都各有理论困难。以前古时代的所谓「警务」,不论在制度、职责功能、所服务的对象等都与现代警务不同。有三篇文章可支持本文的起源说。一是John Kleinig (1996). The Ethics of Policing 、二是Luke William Hunt (2018). The Retrieval of Liberalism in Policing、三是The History of Modern Policing
[2] 当时的国家政权固然会担心地方骚乱甚至叛变,但他们主要是用宪兵和情报机关处理危及政权的问题,这些机构并不负责一般社区的犯罪或治安问题。
[3] The History of Modern Policing.
[4] Luke William Hunt (2018). The Retrieval of Liberalism in Policing.
[5] John Kleinig (1996). The Ethics of Policing.
[6] Donatella della Porta (2013). Policing Protest.
[7] David Schweingruber (2000). Mob Sociology and Escalated Force: Sociology's Contribution to Repressive Police Tactics.
[8] Donatella della Porta (Editor) (1998). Policing Protest: The Control of Mass Demonstrations in Western Democracies.
[9] 同上及注脚6。
[10] Amory Starr, Luis A. Fernandez, et al (2008) The impact of state surveillance on political assembly and association: A sociolegal analysis.
[11] The Rule of Law (Stanford Encyclopedia of Philosophy).
[12] 同注脚8。
[13] 同注脚8。
[14] El-Enany, N. (2015). Ferguson and the Politics of Policing Radical Protest.
[15] 同注脚6。

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