【反思警权.三】警务制度亮红灯 「街头司法」如何形成警察国家

【反思警权.三】警务制度亮红灯 「街头司法」如何形成警察国家

国际特赦组织、民权阵线等组织批评警方在6.12冲突中过度使用武力,并查证了十四段警察有明显运用暴力的影片,且收到五十宗涉及警方不当行使警权的个案。在这方面,香港警方坚持这是必要且适当的执法行为,警察也有自由裁量权,根据现场环境的複杂情况作出判断和特殊行动。


香港警察滥权和「街头司法」形同「警察国家」

然而,我相当质疑这种说法在今次运动中有任何几分道理。在反送中运动里,不论6.12、6.26、7.1、7.7、7.13、7.14都出现香港警察各种明显的滥权状况,包括毫无必要地使用大杀伤力武器、不合比例地使用过度武力、不带委任证、阻碍记者拍摄和推撞记者、无故截查、搜身及将一般市民赶离商店、向记者和市民呼喝挑衅威吓和粗言秽语、滥用私刑、侵犯市民的人身自由,不让其自由在街上行走,甚至无故拘捕等等。

在7.7、7.13和7.14的示威游行中,警察做出了很多匪夷所思的滥权举动。警方的举动彷彿告诉香港市民,他们有权管制香港市民的人身自由、出入自由,对于不合作的市民,他们有权进行即时制裁。这现象在警务伦理讨论中称为「街头司法」(street justice),它泛指警方自以为有权实现「街头正义」,故使用各种高压、强硬、侵犯人身自由的手段去惩罚部份示威者,以保持街头「乾净」安全。

街头司法的出现意谓着法治的失效、「警察国家」的浮现。警察也许有自由裁量权对局势进行判断和特殊控制,但警察本身不是法律惩罚的执行者。他们是将疑犯带进刑事司法大门的人,却不是最终的判决者,没有权代替法庭执行司法正义。警察不能绕过立法和司法机构自行决定谁是犯人,应当受到甚幺惩罚来实现正义。当然,警方作为「执法」制度的一部份,不论警察内部还是外人,都常将警务理解为「维护法纪」和「打撃犯罪」这两项重要任务,但这两项任务均只允许警方将疑犯绳之于法,而非执行判决和刑罚,否则这将是对司法制度的职能篡夺。

为甚幺警察滥权现象那幺猖獗、肆无忌惮?
现今香港正逐渐进入「街头司法」的恶劣情况,它使人民失去人身自由,也令法治失去效力,令香港陷入形同「警察国家」的状态。警察毫不节制地滥权,却坚持认为自己站在法律和正义那边。这是为甚幺?事实上,不论是现今香港还是外国,警察滥用职权、过度使用武力的情况一直未有中断,刑事司法及研究警务伦理的哲学家John Kleinig归纳出几个因素造成这种现象[2] :

第一,有证据显示警方经常在追捕结束后殴打疑犯,这是因为在追捕过程中容易增加肾上腺素分泌,将焦点集中于武力制服、形成扭曲的判断(例如认为示威者在玩弄或挑衅自己),故向被捕者施用过度的武力。

第二,警察内部充满阳刚气质和强力控制的文化。这些文化特质都加强了警方倾向使用武力和强制手段解决问题。假如遇上抵抗、拘捕和威胁,会倾向使用过度武力行动制服。

第三,警察内部经常错误地灌输警员自己是法治、正义的执行者,对付罪犯或意图干扰公共秩序的示威者绝不需要手软,这也强化了「街头司法」的问题。

第四,警察训练经常强化警察的权威角色,他们被塑造成不可谈判的社会权威,对于任何形势都不退缩和强势应对。这使得他们难以承受批评和冒犯,当警察受到社会舆论批评,他们倾向于理解为自身权威被剥弱,需要使用更强力的手段来复活权威(在香港,警务署长、政府高官、特首多次表杨警察的武断强力执法,这也强化了警员的权威)。

第五,蓝色的沉默之墙。当出现滥权问题,警察同僚常常互相包庇隐瞒,甚至提供假证据掩饰,如同筑起「蓝幕」,不让公众、传统或外人查证警队内部腐败问题。

香港制度的缺陷纵容和强化了警察的滥权问题
在香港,制度上的缺陷更加剧了警员滥权的问题。

首先,大家认识的《警察通例》并非香港法律的一部份,它是由警务处长根据香港法例第二百三十二章《警队条例》第四十六条所订立,其惩罚权也是由警队内部负责,故只要《警察通例》没有抵触《警队条例》的规定,其条文内容和惩罚权全是交由警队内部人员负责,这已为「警警相卫」埋下伏线。

另外,《警察通例》部份章节没有向市民公开,其中包括「武力和枪械的使用」的第二十九章,公众无从得知警权对武力的规範是怎样,因而无法判断警察的武力是否触犯了相关的《警察通例》。这点是匪夷所思,警察的权力应受到公众的严格检视而非相反毫不透明,尤其在讲究法治的社会,这是不容发生的事情。

其次,现行的问责警察制度运作是非常无力。投诉警察科是警队部门,负责调查投诉个案,也就是自己人查自己人。这样的机构的问责机制怎可能有公信力?最为明显不公的例子就是朱经纬殴打路人一案,这案件曾一度被投诉课判断为「无法证实」,后经监警会反对下才改判为「未能完全证明属实」,最后再遭监警会反对,投诉警察科才同意殴打指控「证明属实」。

监警会并非一独立机构,没权力调查,也没有权力进行实质处分,它只能根据投诉警察课调查后的报告来判断相关警员是否违规;即使监警不接纳报告,也只能向投诉课要求重新调查。监警会作为香港唯一合法监管警察的公共机构,其权力和效力都相当微弱。例如有报道指,2014年雨伞运动有大量市民投诉警察,结果只有四项投诉获证明属实;监警会自2009年成立,每年收到数千宗投诉警员的个案,只有约3至4%成获证明属实,只有一名警员受刑事检控,其余的都不过是警告和训谕。在滥用武力方面,由2011年至2018年,二千多项投诉个案,只有两项指控成功,成功率为0.09% [3] 。

至于警方接受监警会的建议更是少得可怜。有报道指,警方对监警会提出的质询或建议的接受度只有一半;对于行使警权的质询,九年来有四年接受度是0%,其余的也只有约10%。而有关违犯警规的质疑,近两个年的接受度分别只有18%和19%。这些数据都充份显示警方视监警会的报告和建议为无物。

警察的权力必须向公众问责 如何改革警务和建立问责制度?
前文提到,警察的权力来自于人民的委託,加上它的权力本身就相当巨大,尤其使用武力的权力足以导致任何侵犯人身自由和基本人权之虞,人民要求建立明确的问责制度,实是一公正的措施。

对于警察的滥权问题,警察内部常常不以为然,自称依法办事、相当自律和克制。他们声称社会舆论指责和媒体监管往往是不合理、冷漠无情和无知,把他们最小的缺点放大,优点却不多加歌颂;但对于许多市民来说,警察经常滥用职权,并用各种方式试图逃避审查,市民也不相信警察内部的监管机制(尤其考虑到「蓝色的沉默巨墙」)。

既然两者各执一词,建立一种独立且中立的机构进行广泛的规管、调查,就成为必须的措施。在反送中运动里,示威者其中一种诉求是要求政府成立独立调查委员会,调查反送中事件。这无疑是一种重要的尝试,但长远来说,香港真正需要的是全面改革警务和制度,杜绝「警察国家」的来临:

一、关于《警察通例》:公开《警察通例》所有章节;《警察通例》的规则订立应部份交由独立的专业人士共同决策,且立法机构与司法机构有权审视其内容;规则内容应该尽量提供详情的準则,尊重人民的基本自由、减少警察不必要的自由裁量权,以满足公正、保障人权及「形式法治」上可预测性和一致性的要求。

二、减少不必要的警力。香港警力过盛,城市人口相对警力的比例列全球第五,实非必要。有论者可能认为警力过多才保证社会安全,但事实上是这两者没有必然关係,例如新加坡(相对于人口)的警力是香港的三分一左右,但犯罪率却相对减低。

三、加强内部培训。警察的内部文化常常强调权威、强制力量能解决问题。外国着名社会学者、警务社会学研究的权威Egon Bittner(1985)曾提到警察的角色就是处理各式各样的人类问题,当解决问题的方案是需要使用武力时,警方就会出现[4]。这种形象也深入警察内部人员,他们常常认为自己是在一个以武力为法律的人类丛林里工作,故使用强力手段维持法纪是必须的,这鼓励了他们使用过度武力,甚至不惜违犯人权,也要实现他们心目中的正义。在香港,不少警察和警察工会都反映相同的态度。故此,我们有必要全面改革警员培训的细节,加强权利知识的训练,并且公共培训内容的指引。

四、成立像ICAC一样的独立的、具调查和执法权力的机构监管警队。权力需要互相制衡,这在三权分立的思想中已获得有效证明。警队的内部调查难以有公信力,现行监警会也没有实质权力。如果我们要建立明确的问责制度,就必须建立独立且具实质权力的公共机构,监察警方的运作、规条,和实行制裁。这在长远来说才有效阻止警察滥权现象。

五、重要滥权案件应交由司法审查。任何公共机构和成员都要对法律负责,警察也不例外。警察一般不能免于刑法和民法的约束。假如警察在履行职务时不顾后果,玩忽职守,人民有权提起侵权诉讼和民事诉讼。在美国,司法审查对警务改善起了相当大的作用,美国宪法的修正案里,法院对警察职能和约束其行动,都表达相当多的意见,要求限制警方的权力範围。这说明司法审查是重要的工具改善警察的滥权问题。

在这点上,警察多数都不满意司法判决干涉他们的工作方式,更认为这些判决缺乏对警务的真实理解和同情心。这有时可能是正确的,但第一,只要以上的几项建议能够成功,法庭(和公众)将能对警务有更真切的理解,而非相反,我们没有理由支持警务的权力範围和指引永远留在黑箱子之中,然后不让公众和法庭审视,反过来埋怨公众不懂。其次,没有理由认为警察能躲过司法机构的审视,如果说警务的主要目的是维持法纪,警察受到司法审视也是实现这目的,尤其警察拥有比一般机构大的权力,理应受到更严格的监督。

六、抑制警察在示威警务上的自由裁量权扩张,并对自由裁量权作出司法与非司法的规範。自由裁量权扩张是示威警务的滥权根源之一,如何规範警察的自由裁量权已成为当代规管警权的重要课题[5] ,可惜的是香港却甚少这方面的讨论(这点将会在第四篇讨论)。

全面改革警务制度 杜绝「警察国家」的来临
正如前文提到,警察的权力来自于人民委託及「借予」,人民有权利将不恰当的警务权力缩小甚至收回。当然,若然完全收回警察权力,这很大程度意谓着退回无政府的自然状态;只是若然任由警察的滥用权力状况肆意扩张,这将会令香港变成「警察国家」,违犯设立警务的原初目的之一:保障人民的自由权利,这也会招致人民更激进的抵抗。为了避免人民与警察的冲突持续加剧,政府必须全面全面改革警务制度,以缓解现今混乱的局面。



[1] John Kleinig (1996). The Ethics of Policing.

[2] 同上及 John Kleinig (2014). Legitimate and Illegitimate Uses of Police Force.

[3] 这方面的数据归纳来自01的这篇报道,亦可参考监警会历年的报告。

[4] Egon Bittner (1985). The capacity to use force as the core of the police role.

[5] Donatella della Porta (Editor) (1998). Policing Protest: The Control of Mass Demonstrations in Western Democracies. 及同注脚1

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